Роз’яснення для громад: запровадження та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель

6 Березня 2023, 14:33

Роз’яснення для громад: запровадження та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель

Програма DOBRE розробила рекомендації для органів місцевого самоврядування щодо запровадження та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, у відповідності до статті 6-1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963-IV.

У роз’ясненні:

1. Алгоритм запровадження державного контролю за використанням та охороною земель (з шаблонами відповідних документів).

2. Кваліфікаційні вимоги для державного інспектора.

3. Особливості державного контролю суб’єктів господарювання.

4. Особливості державного контролю фізичних осіб.

5. Відповідальність за порушення земельного законодавства:

5.1 Адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства;

5.2 Кримінальна відповідальність за порушення земельного законодавства;

5.3. Заходи щодо відновлення порушеного права (з прикладами реалізації):

щодо стягнення коштів за користування земельною ділянкою без достатніх правових підстав;
щодо забруднення земельної ділянки;
щодо невжиття заходів по боротьбі із бур’янами;
перелік нормативно правових актів щодо практичної реалізації прикладів.

6. Перспективи запровадження державного контролю органами місцевого самоврядування.

Рекомендації для органів місцевого самоврядування щодо запровадження та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель,

у відповідності до статті 6-1 Закону України

«Про державний контроль за використанням та охороною земель»

від 19 червня 2003 року № 963-IV

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28.04.2021 року № 1423-IX (дата набрання чинності 27.05.2021) були визначені повноваження із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель виконавчим органам сільських, селищних та міських рад внесені зміни до Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Зокрема статтею 6-1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» безпосередньо передбачені повноваження виконавчих органів сільських, селищних та міських рад із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель та порядок набуття таких повноважень.

Зазначеною консультацією сформовано стисле роз’яснення стосовно проблемних питань та надано узагальнені пропозиції та рекомендації для органів місцевого самоврядування щодо запровадження та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Загальний алгоритм запровадження державного контролю за використанням та охороною земель для органів місцевого самоврядування

Статтею 6-1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлено що в загальному вигляді органи місцевого самоврядування для запровадження та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель повинні здійснити наступні дії:

Прийняти рішення відповідною радою про здійснення державного контролю;
Протягом місяця після прийняття рішення призначити державних інспектора (інспекторів) з контролю за використанням та охороною земель відповідних рад;
Протягом 10 календарних днів після призначення державних інспекторів письмово проінформувати про прийняття відповідного рішення та призначення державного інспектора (інспекторів) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру);
Через 30 календарних днів після інформування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру) розпочати виконання повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель відповідним виконавчим органом сільської, селищної, міської ради.

З метою практичної реалізації зазначених дій в додатках до даної письмової консультації пропонуються орієнтовні шаблони, що можуть бути використані органами місцевого самоврядування при запровадженні державного контролю за використанням та охороною земель:

Додаток А – Рішення про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель (завантажити).
Додаток Б – Повідомлення про здійснення державного контролю (завантажити).
Додаток В – Положення про виконавчий орган (земельний відділ) з повноваженнями державного контролю за використанням та охороною земель (завантажити).
Додатки Г1 (завантажити) та Г2 (завантажити) Посадова інструкція начальника сектору, державний̆ інспектор з державного контролю за використанням та охороною земель (земельного відділу)[1].

Слід звернути увагу на те що повноваження із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель виконавчим органом сільської, селищної, міської ради «автоматично» не набуваються!

Кваліфікаційні вимоги для державного інспектора

Державним інспектором з контролю за використанням та охороною земель може бути громадянин України, який має вищу освіту, стаж професійної діяльності у сфері землеустрою та/або у сфері права або стаж роботи в органах, що здійснюють державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності не менше одного року.

Повноваження із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель можуть бути покладені на:

новостворений виконавчий орган сільської/селищної/міської ради;
виконавчий орган, що вже створений, шляхом розширення його повноважень (наприклад, земельний відділ);
окрему особу, уповноваживши її.

Окремо слід відзначити що існує певна колізія законодавства у Законі України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» щодо виконання завдань державного контролю. Згідно Закону основним завданням державного контролю за використанням та охороною земель є, серед іншого, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України. Колізія полягає у тому, що орган місцевого самоврядування, поклавши на себе повноваження щодо здійснення державного контролю в особі державних інспекторів, також має контролювати виконання самим собою земельного законодавства України.

Враховуючи викладене з метою попередження виникнення конфлікту інтересів рекомендуємо призначати державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель не із складу працівників органу місцевого самоврядування, які також виконують розпорядчі функції щодо земельних питань.

Особливості державного контролю суб’єктів господарювання

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28.04.2021 року № 1423-IX доповнено статтю 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року № 877-V наступним змістом: «Дія цього Закону поширюється на відносини, пов’язані із здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель».

Таким чином на державний контроль за використанням та охороною земель у сфері господарської діяльності, розповсюджуються норми Закону України від 05.04.2007 року № 877-V.

Зазначене слід врахувати при складанні положення про відповідний виконавчий орган органу місцевого самоврядування, що буде здійснювати такий контроль, оскільки у Законі України від 05.04.2007 року № 877-V містяться положення щодо планування здійснення перевірок у сфері господарської діяльності, щодо порядку проведення таких перевірок, щодо порядку проведення позапланових перевірок та щодо оформлення та погодження відповідних документів для здійснення перевірок.

Особливості державного контролю фізичних осіб

Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 року № 963-IV розповсюджується на усіх суб’єктів земельних відносин: державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Отже, контроль за використанням та охороною земель зі сторони органів місцевого самоврядування до фізичних осіб здійснюється без урахування норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року № 877-V.

Відповідальність за порушення земельного законодавства

За порушення земельного законодавства в Україні передбачена адміністративна та кримінальна відповідальність. Крім штрафних та інших санкцій щодо порушників органам місцевого самоврядування (ОМС) окремої уваги слід приділити комплексу заходів щодо відновлення порушеного права.

5.1 Адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства

Кодексом України про адміністративні правопорушення (КУАП) передбачена адміністративна відповідальність за такі правопорушення, які можуть бути вчинені юридичними та фізичними особами (у т.ч. суб’єктами, що здійснюють господарську діяльність):

псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх різними речовинами та відходами (ст. 52 КУАП);
невжиття заходів по боротьбі з бур’янами (ч. 2, ст. 52 КУАП);
використання земель не за цільовим призначенням (ст. 53 КУАП);
невиконання природоохоронного режиму використання земель(ст. 53 КУАП);
розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об’єктів, які негативно впливають на стан землі (ст. 53 КУАП);
неправильна експлуатація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень (ст. 53 КУАП);
самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53¹ КУАП);
зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок з порушенням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, визначених у документації із землеустрою, або за відсутності такої документації (ст. 53³ КУАП);
незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель (ст. 53⁴ КУАП);
порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель або невиконання обов’язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (ст. 53⁵ КУАП);
відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою (ст. 55 КУАП);
знищення межових знаків меж землекористувань (ст. 56 КУАП);
пошкодження або знищення геодезичних пунктів Державної геодезичної мережі, геодезичних мереж спеціального призначення (ст. 56 КУАП).

5.2 Кримінальна відповідальність за порушення земельного законодавства

Кримінальним кодексом України передбачена кримінальна відповідальність за порушення земельного законодавства зокрема за ст. 239, 239-1, 239-2, 240, 254.

5.3. Заходи щодо відновлення порушеного права

Крім міри відповідальності за порушення земельного законодавства, окремої уваги заслуговують дії, які необхідно вчинити для відновлення порушеного права (наприклад, витрати на відновлення земель, витрати на відновлення протиерозійних споруд, неотримані грошові кошти і т.д.). Далі наводимо кілька прикладів заходів щодо відновлення порушеного права що мають найбільше розповсюдження та підкріплюються відповідною судовою практикою.

Стислий опис практичних прикладів реалізації заходів щодо відновлення порушеного права що можуть бути здійснені органами місцевого самоврядування:

Приклад № 1 Щодо стягнення коштів за користування земельною ділянкою без достатніх правових підстав.

На теперішній час є стала практика (як судова, так і досудова) стягнення грошових коштів із фізичних та юридичних осіб (у т.ч. суб’єктів господарювання), які не оформили документально земельні відносини з органами місцевого самоврядування або затягують/ухиляються від оформлення таких відносин.

Так виконавчий орган місцевого самоврядування встановлює обставину користування земельною ділянкою фізичною або юридичною особою без правових підстав (відсутні оформлені права користування земельною ділянкою). Встановлює період користування такою земельною ділянкою. Встановлює розмір збережених грошових коштів від користування такою земельною ділянкою без оформлення відповідних прав (обраховується як розмір орендної плати за користування такою земельною ділянкою, як би користувач був добропорядним та оформив відповідний договір оренди земельної ділянки). Орган місцевого самоврядування звертається з вимогою до особи, що користується земельною ділянкою без достатніх правових підстав, про сплату коштів за такий період користування та пропонує вжити заходів добровільної сплати таких коштів з укладанням відповідного договору про добровільну сплату або без (якщо особа одним платежем оплачує усю суму). У разі не виконання вимоги, орган місцевого самоврядування звертається до суду з відповідними позовом.

У зазначеному випадку орган місцевого самоврядування не притягує особу до адміністративної відповідальності (наприклад, за самовільне зайняття земельної ділянки), а безпосередньо стягує кошти за таке користування.

Приклад № 2 Щодо забруднення земельної ділянки.

Також на цей час здійснюється формування сталої практики та пріоритетних напрямків контролю за використанням та охороною земель серед яких: псування земель, забруднення їх різними речовинами та відходами.

Так забруднення земельних ділянок може відбуватись на виробничих підприємствах:

розміщення відходів виробництва безпосередньо за землі, а не у спеціальних контейнерах, стелажах. Відсутність пакування відходів, що має наслідком безпосередній контакт з поверхнею землі;
розміщення зливних ям, з безпосереднім контактом відходів з поверхнею землі;
Інше.

У цих випадках органам місцевого самоврядування необхідно встановити факт забруднення земельної ділянки, встановити користувача земельної ділянки, визначити особу, що засмічує земельну ділянку (оскільки це можуть бути різні особи), розрахувати розмір грошових коштів, необхідних для відновлення стану земельної ділянки (збитки), притягнути до відповідальності та стягувати грошові кошти для відновлення стану земельної ділянки.

Приклад № 3 Щодо невжиття заходів по боротьбі із бур’янами

Одним із розповсюджених порушень використання земельних ділянок є невжиття заходів по боротьбі із бур’янами. Так одним із наслідків таких порушень цвітіння та розповсюдження рослини амброзії (один із найнебезпечніших в Україні бур’янів-алергенів). Наступні бур’яни входять до переліку карантинних бур’янів: Амброзія полинолиста; Гірчак рожевий (повзучий); Повитиці (всі види); Паслін колючий; Сорго алепське, гумай; Ценхрус якірцевий (малоквітковий).

У цьому випадку органу місцевого самоврядування необхідно встановити факт невжиття заходів по боротьбі із бур’янами (наявність карантинних бур’янів на земельні ділянці), встановити власника/користувача земельної ділянки, притягнути особу до адміністративної відповідальності, зобов’язати вжити заходів по боротьбі із бур’янами. Варто зазначити, що невжиття заходів по боротьбі із бур’янами частіше відбувається із земельними ділянками, власниками або користувачами яких є фізичні особи, а отже для здійснення контролю за такими випадками положення норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року № 877-V на такі перевірки не розповсюджується. Таке значно спрощує планування такого контролю та підвищую оперативність реагування органів місцевого самоврядування та такі порушення.

Перелік нормативно-правових актів для прикладів які наведені вище, що можуть бути використані для виявлення, обґрунтування та формування правової позиції, щодо притягнення до відповідальності порушників земельного законодавства та реалізації відновлення порушеного права.

Закон України «Про охорону земель» від 19.06.2003 року № 962-IV. Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/962-15#Text
Постанова КМУ від 19.04.1993 № 284 «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам». Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/284-93-%D0%BF#Text
Постанова Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 року № 801 «Про затвердження критеріїв за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності пов’язаної з використанням та охороною земель, і визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад» . Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/801-2018-%D0%BF#Text
Постанова Головного державного санітарного лікаря України від 01.07.1999 року № 29. «Державні санітарні норми і правила» Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v0029588-99#Text
Постанова Кабінету Міністрів України від 17.11.1997 року №1279 «Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню». Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1279-97-%D0%BF#Text
Наказ Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 27.10.1997 року № 171 «Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства». Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0285-98#Text
Наказ Мінприроди від 31.12.2008 року № 685 «Про затвердження методичних рекомендацій щодо застосування Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства». Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v0110489-07#Text
Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.2017 року № 6 «Про затвердження Інструкції з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель». Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0173-17#Text
Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05.07.2004 року № 264 «Інструкція з оформлення органами Державної екологічної інспекції України … матеріалів про адміністративні правопорушення». Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0934-04#Text
Наказ Держгеокадасту від 07.02.2020 року № 39 (форма акту обстеження земельної ділянки) . Електронний ресурс. Режим доступу: https://cutt.ly/d3PGDCQ
Наказ Міністерства аграрної політики від 27.01.2005 року № 40 «Про затвердження Інструкції з виявлення, локалізації та ліквідації вогнищ карантинних бур’янів» . Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0201-05#Text

Перспективи запровадження державного контролю органами місцевого самоврядування

Таким чином запровадження державного контролю за використанням та охороною земель виконавчим органам сільських, селищних та міських рад позитивно впливає на якість, оперативність здійснення такого контролю саме органами місцевого самоврядування, оскільки вони більше освідомленні про стан земельних ресурсів, що знаходиться у їх розпорядженні та мають можливість за рахунок сприянню в усунені порушень земельного законодавства підвищувати рівень благоустрою своїх територій.

Посилання на НПА, що згадані у роз’ясненні:

Кодекс України про адміністративні правопорушення. Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/80731-10#Text
Кримінальний кодекс України. Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2341-14#Text
Земельний кодекс України. Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2768-14#Text
Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» від 28.04.2021 року № 1423-IX. Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1423-20#Text
Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/877-16#Text
Закон України «Про державний контроль за використання та охороною земель» від 19.06.2003 року №963-IV. Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/963-15#Text